台湾选举看岛内南北经济差异下

本文节选自《台湾政治、经济、社会、文化地域结构——对台湾南北差异的实证研究》九州出版社，年

台湾南部民众常将与北部地区的经济差异归咎于国民党“重北轻南”政策，但实际上造成台湾经济南北差异的原因很复杂，自然地理因素、全球经济环境、历史文化因素、资源禀赋差异、制度因素等都某种程度发挥了作用。

一、自然地理因素

自然地理条件是区域经济发展的重要因素。比如，农业生产与土地条件、气候、降水等密切相关；工业生产中因交通便利、与海外市场距离短等，沿海地区发展快于内陆地区；服务业因服务产品非实物、不可储存等特性，也受到人口密集度以及当地人的传统文化、价值观等因素影响。

台湾经济南北差异的形成与地理位置、自然条件有密切关系。南部因土地、气候等条件优于北部，自古以来便是台湾农业发展重镇。因此台湾经济发展初期南部以农业及农产品加工业处于领先，但这某种程度局限了南部转型，使其在后期发展放缓而迅速被北部赶超。

在土地资源上，南部的两大平原是全台务农条件最好的地带。面积约平方公里的嘉南平原地势平坦，中间有多条溪流横穿，平均海拔米以下，开发较早较成熟，是台湾最大的产粮区。

台湾第二大的屏东平原面积平方公里，因高屏溪、东港溪及林边溪横贯也是条件优越的良田。再加上恒春半岛、高雄平原等，南部宜农地区占总面积的比重在60%以上。

在气候条件上，南部属热带气候，长夏无冬，年平均日照数超过小时，远高于北部的小时以下。肥沃的土地、充足的日照和降水，再加上建设完善的水利灌溉系统，使台湾南部在农业经济时代成为台湾的经济重心。

在上世纪五六十年代工业刚起步，以米、糖等农产品加工业为工业主体的时期，南部在全台经济地位具领先优势。

当时台湾主要的加工出口区都集中在南部。年7月台湾第一个加工出口区在高雄港区动工，年建成，规划面积达68.42公顷，年达到发展顶峰，当时区内外销企业达家。

年台湾当局又在高雄楠梓区动工兴建第二个加工出口区，规划面积88.05公顷。当时在台中县潭子乡兴建的台中加工出口区，规划面积仅23.48公顷，与高雄两大加工出口区相比相差甚远。

当时的南部人口也远超过北部，据估计50年代台湾南部与台湾北部常住人口比重分别为39.7%和30.2%，人口密集使当时的南部在商业等服务上也不输于作为“政治中心”的北部。

然而，上世纪80年代以后随着台湾进入后工业社会和服务性社会，南北部地区自然地理条件的优劣势发生逆转。

一方面，农业在总体经济中比重逐渐下降，大量农村人口向工业转移并带动城镇化（台湾称“都市化”），南部农业县市的经济地位也快速下降；另一方面，这一时期台湾经济正处于由劳力密集型向资本和技术密集型产业转型阶段，电脑、电子资讯业逐渐取代纺织、食品加工等成为台湾的支柱产业，台湾南部地区受旧的产业布局限制没能进行转型，而北部的新竹科学园区在产业升级中快速崛起，迅速取代南部加工出口区的“龙头”地位，成为带动北部地区经济的辐射源。周边的台北县、桃园县、新竹县都因新竹科学园区的集聚效应而实现同步快速发展。

客观看，尽管随着农业、工业经济的衰退，台湾北部迅速赶上并超过南部，但在自然地理条件上，南部的高雄港仍具有基础设施完善、交通便利等优势条件，同时在工业化过程中也实现了由轻工业向重化工业的转型。90年代台湾60%的重工业、85%的石油炼制都出自高雄，“台北是脑，高雄是心脏”[i]很好地诠释了当时高雄在台湾经济中仍处于关键地位。

但也正因为高雄地区产业经济的特殊性，以及与周围县市产业结构差异过大很难形成配套，使其难以发挥集聚效应、辐射效应，未能带动南部周围县市的经济发展。因此尽管当时高雄经济尚能“一枝独秀”，但很快也随着南部其他县市而趋于没落。

二、国际环境变化

经济的地域性差异是当前各国（地区）普遍存在的问题，与全球经济总体环境变化密切相关。自上世纪80年代以来的经济全球化趋势，使商品、技术、信息、服务、货币、人员等生产要素跨国跨地区的流动更自由，各国（地区）经济联系加强和相互依赖程度日益提高。

但资源全球性流动虽然有利于生产要素在全球的合理配置，有利于促进不发达地区经济的发展，但同时也是一柄双刃剑，它所形成的国际经济分工和产业链使全球范围内区域差异日趋严重，主要表现在全球化过程中居主导地位的发达国家与国际分工中居被支配地位的发展中国家（地区）的差距越来越大，这种差距并不以贸易量或投资额为表现形式，但在产业利润分配、技术标准话语权等方面尤为明显，而这些都是经济产业可持续发展的关键因素。在各国（地区）内部，区域经济发展既享受了经济全球化带来的利益，也承受了其弊端，区域的不均衡发展是其中之一。

造成区域经济发展差距的另一个国际性因素是产业分工精细化。即各国（地区）在全球产业链上各司其职，一些国家（地区）提供原材料、零组件，而另一些国家（地区）生产最终产品（或服务），区域根据经济发展条件和基础设施条件，按照比较利益原则，选择和发展具有优势的产业，从而形成区域之间的产业分工。这使参与分工的国家（地区）内部也随之实现产业专业化分工，但产业分工使“大者恒大”，一定程度上加剧了区域经济差距。

台湾是全球经济和产业分工链中的重要环节,台商曾是全世界最大的灯具、雨伞、自行车、球鞋、信息工业产品制造者。特别是自80年代发展起来的电子资讯产业，最高峰时台湾曾有48项产品排名世界第一，至今台湾半导体产业和光电产业在全球仍排名前列。

然而，在全球产业链上发展的过程也是台湾南北差距形成的重要原因之一。南部的主要产业农业和重化工业均以供应内需为主，而北部的高科技产业在国际产业分工中逐渐崭露头角，使其在台湾经济中的比重愈来愈大。

三、制度因素

制度在区域经济发展中起着非常重要的作用。一般来说导致区域经济发展不平衡的制度因素包括政治制度、经济制度、法律制度等。成为政治中心的地区一般能吸引大量资源，经济发展速度也快于其他地区；经济政策得到倾斜（如税收优惠）的地区一般具有明显的先发优势，经济发展速度也快于其他地区；法律法规健全的地区，更容易吸引投资者和促进商业，经济发展速度也快于其他地区。

总的来说，政局稳定、法律法规健全、能基本按市场规律运行又能适当提供市场诱因的地区容易吸引资金和企业进入促进当地经济的发展。例如，祖国大陆年改革开放后在沿海地区实施一系列特殊的对外开放政策，使沿海港口和“经济特区”在制度因素作用下出现明显快于内陆地区的经济发展。

部分岛内民众特别是南部中下阶层将台湾当局（国民党）政策倾斜看作南北经济差距形成的主要原因。

所谓的政策倾斜主要表现在：一是国民党当局迁台后，以台北市为“首府”，强化了台北市作为台湾政治经济中心的地位，大大促进了以台北市为中心的北部地区经济与社会发展。

二是国民党统治台湾的初期，蒋介石将台湾作为“反攻大陆”的“自由基地”，有一种“过客”心态，重点经营以台北市为中心的北部地区，“权贵”、“精英”都居住在北部，资源、财政分配及公共设施建设等也都偏重北部，相对而言忽视南部的建设与发展。

三是区域功能和产业规划上“北优于南”。在台湾“经建会”的“台湾地区综合发展计划”中北、中、南、东四大区域产业发展重点不同，北部重点扶植贸易、都市型工业等，而南部以农业、重化工业为重点。特别是20世纪80年代台湾当局在北部推动科学园区，新竹科学工业园区，被认为是南北差距迅速扩大的重要转折。

上世纪80年代，台湾正处于产业转型的关键时期，为了发展以电子资讯业为主的高科技产业，台湾当局在“竹科”投入大量土地、资金、人力、技术，从最初的单个园区扩展至新竹、竹南、铜锣、龙潭、宜兰和新竹生医园区等6个园区，总开发面积1,公顷，整个台湾北部基本在其覆盖范围内。

根据台湾“新竹科学工业园区管理局”的统计，园区吸引投资由年的7.2亿元增加至年11,亿元,截至年累计引资额达16.7万亿元新台币[ii]。技术和人才方面，台湾清华大学与台湾交通大学，以及最终设立在新竹的“工研院”，不仅成为“竹科”坚实的科研基地，也保证其所需技术人员的供应。

在台湾当局的大力支持下，“竹科”的半导体、光电、电脑相关产业迅速发展起来，并成为台湾外向型经济的支柱产业。虽然后来台湾当局也大力推广“竹科”经验，发展中部和南部科学园区，但当时南北经济差距的基本格局已经奠定，北部地区在“竹科”带动下形成的经济基础，南部地区仅靠投资等资源挹注短期内已难追赶上。

政策和制度上利于北部的局面正在逐渐转变。年以后，南北差距问题在民进党操纵下凸显，引起国民党当局的重视，逐渐将区域平衡作为重要经济施政目标。

年10月，马英九发布其未来施政主张“黄金十年”愿景，在对岛内经济做整体规划的“全面建设”一章中，提出基础建设、海空枢纽、便捷生活、区域均衡、健全财政及金融发展等六项施政主轴，明确制定了以创造各区域公平均等的基本公共服务质量与发展机会，缩小北、中、南、东、离岛各区域间就业人数及人均所得差距为主的区域均衡目标。

主要内容包括：

第一，建构未来10年台湾产业空间分布图，定位并推动各区域具国际竞争力的优势产业发展。如建立各区域的核心都市，使其既拥有具国际竞争力的优势产业，又能带动周边的卫星城市，通过制造业和服务业双引擎带动区域内就业及民众收入增加；打造区域品牌，藉“全球招商，投资台湾”计划，引导海外资金及技术投入区域产业；以“政府民间合作伙伴”模式（PPP,PublicPrivatePartnership）设置“区域品牌创意馆”，提升区域形象并开拓海外市场。

按未来10年台湾产业空间分布图，评估各区域发展优势产业所需人力资源，并有计划地调整目前各区域内大专院校不同系所就学人数，以留住人才并促进青年在地就业。强化各区域发展优势产业所需的公共建设，如为澎湖发展风力发电产业通过的“海底电缆计划”，保证澎湖风力发电产能可传输到台湾本岛。结合预算机制推动各区域跨域合作，继续落实推动整合型跨域发展计划、城市区域建设计划、重大公共建设旗舰型计划等，通过区域间跨域合作扩大产能规模，以实现降低成本。

第二，加强行政机构对南部发展的辐射作用。鉴于行政机构对资源具集聚效应，年，台当局修正了“地方制度法”，推动县市合并改制直辖市，进而形成现在的“五都”。年12月南部地区的台南县市合并改制为新台南市，高雄县市合并改制为新高雄市。

“五都改制”不仅使台南、高雄县市提高了行政级别，在财政统筹分配中获得更大份额，更重要的是根据台当局对直辖市的功能与定位，是要设计台南和高雄成为区域经济中心，进行跨县市资源整合，并进入国际产业分工体系，带领区域产业对外竞争。换句话说，改制后台南和高雄已被列入“中央”规划范畴，目标是和台北、新北、台中一起成为未来台湾五大区域经济引擎。

第三，增加投入南部地区建设和福利的资金。县市合并后，包括统筹分配税款、一般性及专案补助款在内的“中央”财政分配开始向南部倾斜，台南市与高雄市分别获得约亿元及亿元补助款，高于同为直辖市的台中市（亿元）。

在福利制度方面，由于南部农业经济发达，农业户数及就业人员比重较高，台湾当局以增加农业人口所得为目标，积极提升农民福利水平。例如：将公粮每公斤收购价格提高3元以增加中南部农民收入；年1月1日起提高包括“老农津贴”在内的八大社福津贴；将“农保”中的“丧葬津贴”由发放15个月调整为20个月等。

但仅靠“中央”层面的制度完善并不够，近年来“地方”政府的不作为成为台湾南部经济发展欠佳的重要原因之一。在“蓝绿”恶斗的政治环境下，南部民进党籍县市长热衷于选举，未积极筹划从根本上提振南部经济帮助南部产业转型的举措，只企图通过向“中央”要资源（如财政补助）以捞取政治资本，因而延误了南部重新定位、正确发展的时机。

四、人力资本因素

人力资源即劳动力资源是现代社会影响经济成长的重要因素之一。一般来说，国家（地区）的人力资本存量越多，人力资本生产率越高，经济发展就更具优势。知识经济时代人力资源的作用更加突出，人力资源的开发已成为区域经济发展成败的关键，“以人为本”是区域经济的主要特征之一。

国民党退踞台湾带来大量随迁人员，使台湾南北人力资源的结构发生重大变化。当时台湾人口仅余万人[iii]，随国民党迁台的“外省人”就达万人左右，其中社会、经济、文化界上层人士和精英分子都集中在以台北市为中心的大台北地区，最后定居南部的多为布防于港口和军事要地周边的军人及眷属，这些“外省人”的落户使南北部人力受教育程度、社会地位迅速形成落差，因而其对区域经济发展的贡献也存在明显差距。

除了高级人力形成差距外，由于南部人口向北部流动，台湾南北部人口（劳动力）总量的对比自70年代末起也出现逆转。根据台湾“主计处”对各县市常住人口的统计，50年代南部人口比北部人口数量多出80-90万，到70年代北部人口数量迅速追上，年台湾北部首次超过南部，随后差距逐渐增大。80年代高科技产业兴起带动城镇化，大量农村人口向城市集中，南部地区人力资源流失的现象日益严重。

-年间，台湾北部常住人口增长了32.5%，而南部仅增长了9.7%。到年台湾南部北部的常住人口分别为万人与万人[iv]，北部比南部人口总数已多出余万。劳动力数量与质量的变化对区域经济发展是循环作用的，发达地区相对不发达地区人力有磁吸效应，人力资源的转移又进一步拉大了南北经济的差距。

表3-9台湾南部北部常住人口演变表

单位：人

注：北部总计中新竹市未计入，南部总计中嘉义市未计入。

资料来源：台湾“行政院主计处”编《统计年鉴》（）。