戴新竹王刚以金融稳定法立法为契机推

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文/浙江大学国际联合商学院副教授戴新竹，国务院发展研究中心金融所研究员王刚

《金融稳定法》作为我国首部统筹防范化解处置金融风险的专门法律，为凝聚监管合力、维护金融稳定、完善金融基础设施奠定了法制基础。本文认为，金融基础设施是金融稳定的重要抓手，当前支撑金融基础设施发挥金融稳定功能的法律供给不足，应当利用《金融稳定法》立法契机，明确金融基础设施的法律内涵及地位，提供金融基础设施恢复与处置的制度保障，推动完善我国金融基础设施法律框架。

年4月6日，中国人民银行会同有关部门发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称《金融稳定法》），向社会公开征求意见。《金融稳定法》作为我国首部统筹防范化解处置金融风险的专门法律，为凝聚监管合力、维护金融稳定、完善金融基础设施奠定了法制基础。《金融稳定法》立法背景和目的近年来，我国金融机构业务活动日益复杂，金融风险呈现多样化和隐蔽化的特征，更易产生跨行业、跨市场和跨境金融风险传导，加之当前外部环境更趋复杂严峻，防范化解各类金融风险压力较大。与金融风险态势相对照，当前我国系统性金融风险的监测预警及早期干预、金融机构处置救助等制度规定尚不完善。金融风险处置实践中存在法律依据不够充分，中央与地方、各部门之间的职责边界不够清晰，各方主体和监管责任有待压实，处置资金来源和使用顺序不够明确、市场化法治化处置手段不足等问题。目前，维护金融稳定的相关规定分散在《中国人民银行法》《商业银行法》《证券法》《期货和衍生品法》等法律中，操作性有待提高，实践中监管部门协调配合较难，缺乏跨行业跨部门从全局对金融稳定制度的统筹安排。《金融稳定法》借鉴国际经验，结合国内金融发展需求，从金融风险防范、化解和处置的全流程，明确了相关主体的法律责任，丰富了处置工具，为建立更加高效可行的金融稳定制度、不断细化风险配套安排提供了基础性法律支撑。作为金融市场枢纽的“金融基础设施”，对金融稳定的重要性不言而喻，多次出现在《金融稳定法》条文中，成为加快推进我国金融基础设施法律体系建设的重要标志。金融基础设施是金融稳定的重要抓手《金融稳定法》共5次提及金融基础设施，分别是第二条的“金融稳定目标”、第十七条“监管合力”、第二十六条“高效执行”、第二十九条“金融稳定保障基金”以及第四十七条“适用范围”中，涉及总则、风险防范、处置几方面内容。其中，第二条将“保障金融机构、金融市场和金融基础设施持续发挥关键功能，不断提高金融体系抵御风险和服务实体经济的能力，防止单体局部风险演化为系统性全局性风险，守住不发生系统性金融风险的底线”作为金融稳定立法目标。而“金融基础设施稳健运行，妥善处理风险可以有利于阻断风险传播，避免发生系统性风险，在自身出现风险时能有足够的韧性快速恢复，且在经营失败时能够保障其关键功能的延续性”是维持一国金融稳定的重要因素。年金融危机过后，全球金融监管部门的一个重大改革动向就是增强金融基础设施在经济中的作用，提高市场透明度，降低金融市场风险。目前，既有《欧盟基础设施条例》《金融市场基础设施监管措施》等专门立法，也有通过补充修订现行法规扩展到金融基础设施的规则完善的做法，如年美国修订《多德-弗兰克法案》。在国内，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“加强金融基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定”。从国际监管标准到国内政策要求，所达成的共识体现在年中国人民银行等六部门发布的《统筹监管金融基础设施工作方案》（以下简称《工作方案》）中，金融基础设施是指为各类金融活动提供基础性公共服务的系统及制度安排，在金融市场运行中居于枢纽地位，是金融市场稳健高效运行的基础性保障，是实施宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓手。在以信用关系为基础构建的金融市场中，金融基础设施的功能早已不再局限于被动地维持金融市场的运转，而是主动承担起风险的识别、预警、发现、化解、处置和科学防范的职能。次贷危机时雷曼兄弟的违约处置就是一个很好的例证，让监管机构充分认识到中央对手方清算极大简化了场外衍生品交易对手的复杂性，即通过用买方、卖方与中央对手方之间的双边关系取代了市场各方依据双边合约关系形成的复杂网络，同时用保证金制度、净额结算、风险资源瀑布（金融基础设施）等机制构建起应对衍生品交易中容易出现的市场风险、信用风险、操作风险以及法律风险等稳健的风险保障机制。类似地，支付系统确保了央行的资金可以从拥有多余流动性的机构向需要流动性的机构进行分配，通过实时全额结算（RTGS）实现降低信用风险的效果，但支付系统的中断可能成为导致系统流动性冲击的源头。此外，交易设施、交易数据库以及证券存管结算系统等其他类型金融基础设施在保证交易安全、提高市场透明度、增强市场参与者信心、缓释各类风险等方面也都提供了基础性制度安排和支撑。当前支撑金融基础设施发挥金融稳定功能的法律供给不足年7月，国务院金融稳定发展委员会第五十三次会议提出要加强金融基础设施建设，健全金融风险防控处置机制。金融基础设施在管理风险的同时，也成为金融风险的集散地，通过法律规范金融基础设施的稳健运行是维护金融稳定的关键举措。一方面，法律应当鼓励金融基础设施更好发挥风险管理的功能，特别是信用风险、流动性风险、业务风险、运行风险的识别、预防和化解；另一方面，法律也要抑制金融基础设施存在的“太过关联而不能倒”的道德风险，并且明确风险处置中的应对举措……

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