借鉴我国台湾省县辖市模式探索镇级市研究安

我国大陆地区目前的建制市体系是“直辖市—省辖市（地级市）—县级市”，但是在我国台湾省却存在一种特殊的建制市，这种建制市叫作县辖市，也就是我们常说的“镇级市”或“乡级市”。但据城镇规划君何方洪了解，县辖市并不是我国台湾省“发明”的，因为在我国大陆地区早就存在了。历史上我国大陆地区曾经有过县辖市的法律，但最终并没有实施。共产党组织的解放区内也曾出现过县辖市（即邢台市）。城镇规划君何方洪认为，县辖市其实是有价值和意义的，对解决我国沿海地区超大镇“小马拉大车”问题，突破原有县与超大镇改市后的冲突矛盾，完善我国建制市体制具有重大意义。因此，今天城镇规划君何方洪就来研究一下我国台湾省的“县辖市”以及对我国大陆地区设立县辖市的启示。

一、我国台湾省“县辖市”（乡级市或镇级市）的来源及现状

我国台湾省行政区划中县下辖市的模式，始于抗日战争胜利后的年12月。是时，国民党台湾省行政长官公署为便于接收，将日据时期设置的5州3厅改划为台北、新竹、台中、台南、花莲、澎湖等县；将l1个州辖市中的台北、基隆、新竹、台中、台南、嘉义、高雄、屏东、彰化9市改称为省辖市；而州辖市中的宜兰、花莲2市，由于规模太小，改由台北、花莲2县管辖。

年国民党退据台湾后，摆在其面前一个突出问题是采用何种形式维持其统治，是抛弃原有体制另搞一套，还是立足原有体制进行调整改造？最终选择了后者。年8月，国民党“行政院”会议通过了《台湾省各县市行政区调整方案》，该方案规定行政区划调整以“划小县、市分等”为原则，并决定为促进城镇型建制的发展而设置县辖市。为了解决县辖市的设置依据，台湾省于同年9月8日颁布了《台湾省各县市实施地方自治纲要》。该纲要第四条规定，县可以设置县辖市，其设市标准为：“以人口集中在5万以上（后改为15万以上）、工商发达、财政充裕、交通便利、公共设施完备之地区，经县议会批准后，由县政府报请省政府核定之，但已设置县辖市，不受限制。”

年7月6日，我国台湾省公布了县辖市名单及《市公所组织通则》。原台湾省辖市中的屏东、嘉义、彰化、新竹4个市，由于经济力量薄弱、人口较少、收支差劣，降格为县辖市。加上原已设置的宜兰、花莲两个县辖市，全省共设县辖市6个。至此，县辖市正式成为台湾省行政区划中的行政建制。县辖市的设置在50年代和60年代基本趋于稳定状态，20年间仅增设了三重（年）、中坜（）2个。

进入70年代后，我国台湾省社会经济结构逐渐由农业社会走向工商社会，大量的农业劳动力向工业部门和其它经济部门转移。在年至年的10年间，农业就业人口占总就业人口的比例由43．7降至23．2。这一变化加速了台湾省城镇型建制的迅速发展，县辖市的数目由年的8个增至年的22个。年7月，当时人口已超过20万的新竹、嘉义两县辖市升格为省辖市。

年，台北县设县辖市6个：板桥市、三重市、新庄市、中和市、永和市、新店市。桃园县设县辖市2个：桃园市、中坜市。高雄县设县辖市2个：凤山市、冈山市。其余的13个县各设置有1个县辖市：宜兰县宜兰市、苗栗县苗栗市、台中县丰原市、新竹县竹北市、彰化县彰化市、南投县南投市、云林县斗六市、台南县新营市、屏东县屏东市、花莲县花莲市、嘉义县太保市、台东县台东市、澎湖县马公市。

据城镇规划君何方洪统计，截至年8月8日，我国台湾省共设置了14个县辖市，分别是新竹县竹北市、苗栗县苗栗市、苗栗县头份市、彰化县彰化市、彰化县员林市、南投县南投市、云林县斗六市、嘉义县太保市、嘉义县朴子市、屏东县屏东市、宜兰县宜兰市、花莲县花莲市、台东县台东市、澎湖县马公市。

二、我国台湾省县辖市的特点

县以下基层行政区划采用市、镇、乡并列分设，发挥县辖市的龙头作用，带动县域内的工农业发展，是促进农村社区城镇化的一项重要选择。在县辖市的设置与发展过程中，形成了如下特点。

其一，注重发展有各县特色的工业。台湾省虽然面积不大，但各县之间由于发展经济的基础条件不同、发展过程不同等原因，仍存在着较明显的地域性差异。早在县辖市建构之初，国民党“内务部”在提交“行政院”有关《市自治通则草案》的依据报告中，就把增设县辖市的目的归结为：促进县农业的增产，以县辖市所在地的城镇为农产品加工场所，形成各县不同特色的工业。县辖市的设置与建设过程，基本遵循了这一目的。

在台湾省现有的县中，几乎每个县都把利用资源优势，优先发展县辖市特色工业作为战略目标，并形成了以农业和天然资源为基础，县辖市工业为主体的经济结构。例如，南投县是台湾省唯一不临海的县，海拔米以上的山地占全县面积的4/5，素以种植经济作物（果树、茶树等）为主；其县辖南投市的工业则以酿酒业、制茶业和水果加工业为主干，生产的果酒约占全省酒类产量的1/4，茶叶产量约占全省茶产量的1/3。又如，花莲县大理石储量非常丰富，其县辖花莲市则以大理石加工工业为特色，并成为全省的大理石制品中心。

其二，以控制数量、均衡发展为原则。在县辖市的设置方面十分注意掌握设置条件，从经济发展大局着眼，适当控制县辖市的数量，不使其滥设。县辖市设置的人口目标由最初的5万提高到10万，而后又提高到15万。由于台湾省人口分布不平衡．各县之间经济发展水平差异悬殊，在年前的17个县辖市中，经济发达与人口集中的台北、桃园两县分别设置了5个和2个县辖市：而经济条件较差、人口较少的南投、云林、苗栗、台南、澎湖5县，一个县辖市也没有。

为了照顾区域平衡，促进落后地区经济发展。台湾省于年5月修改了《台湾省各县市实施地方自治纲要》，规定各县政府所在地之乡镇，无论人口多寡，一律改设县辖市。在已经形成区域经济中心的台北市，台湾当局没有采纳“内务部”划县入市或县市合并，建立大台北都市的方案；而是维持台北县的精华地区．依自然地形和水源需要对台北市辖区作有限的扩张。同时，加快建设台北市周围的县辖市作为该经济区域的卫星市，以减缓大城市的人口压力及其与周围县市之间生产力分布的梯度。目前，台湾省已形成以台北市、高雄市、台中市为中心，包括若干卫星县辖市在内的北部、南部与中部经济区。

其三，县辖市与镇既相似又有别县辖市与镇同为城镇（或城市）地区的行政区建制，是县以下平行的地方行政区，行政地位、组织结构完全相同。在同一行政等级上却有如下差异。

一是设置标准不同。县辖市的设置标准为人口在15万以上或县政府所在地；而镇的设置标准为人口在5万以上的居民集聚区。

二是行政组织规模不同。县辖市公所设市长1人，其下分置秘书、主计、人事3室和民政、财政、工务、建设、兵役5课，人员编制一般为80—90人；镇公所在镇长之下只设秘书1人，分置民政、财政、兵役等4课，人员编制一般为40—50人。

三是享受经济待遇不同。以税课收入为例：按照规定，县辖市与镇的税课收入项目是一致的，不以二者在人口、工商业等方面的差距为标准，这就使得县辖市在税课收入上比镇有较大的优惠。如在税课收入中。房屋税是重要的收入之一，但此税集中于工业与人口集中的县辖市，有的县辖市房屋税收入五千万元以上，而临近镇的房屋税收入不足一千万元。又如，筵席税和娱乐税在税收中所占的比重较大，但因县辖市与镇之间贫富和国民所得的差异，此项税收也主要集中在县辖市。此外，在工程收益费收入、信托管理收入、财产收入等方面，以及县预决算的分配、基建项目投资荨方面，县辖市都比镇享有更多的优惠。

三、我国台湾省的县辖市对我国大陆设立县辖市或镇级市的启示

纵观我国台湾省县辖市的发展历程及其特点，台湾省的省辖市对我国大陆地区各省份是有借鉴意义的，尤其是对我国浙江省、江苏省、山东省、福建省等乡镇经济比较发达、超大镇较多的沿海省份来说，至少给我们提供了以下两点启示：

首先，从行政建制角度看，市建制是以城市为对象划分的行政区域，它一方面反映了城市发展道路（乡村居民点→集镇→城市）所产生的然结果：城乡分治；另一方面又反映了城市进一步发展的要求：不断增强对乡村地区的功能辐射，使乡村逐步城市化。台湾省过去一直是一个以农业居主导地位的省份，城市与乡村无论在地理景观、产业形式发展需要，利益趋向．还是在社会交往模式和居民素质等方面都有一定的差距。在行政区划中的建制类型安排上，照顾城镇与乡村的差异．按照经济结构及发展水平的不同，在县以下分别情况设置市、镇、乡建制，这有利于不同地区经济发展和不同型政府机构实施治理，较易适应各自现实的需要。

其次，从城市管理的特点看，市与县的根本区别在：市是以城市为中心的地方行政区建制，对城市进行专门管理，直接承担对城市管理和居民服务的责任；而县则是兼容城镇和乡村的地域型地方行政区建制，它对所辖行政区域内的城镇和乡村，并不承担直接管理的责任。一个城市在经济、政治、文化和空间形态方面都是一个不可分割的整体，它要求一个单独的、职能完备的市政府来统筹城市规划、建设和管理。因此，城市政府的工作重点只能放在管理城市、发展城市和为居民提供服务方面。

对于城乡合治的市建制，如果市辖区域内乡村地域辽阔，农业经济占重要地位，那么市政府绝不可能把城市（中心城区）当作整体单独考虑。县下分设县辖市，县政府将主要精力放在农业生产的同时，可以兼顾市的工作，促进城乡交流。而县辖市按照市的特征设行政机关、行使职权，享有市的一切待遇．有利于城市管理职能独立性地发挥和城市整体的发展：同时，也避免经济较发达的镇县中析出单独建市，从而削弱县的经济实力。

三、我国大陆地区具备成为县辖市条件的超大镇

自年底浙江省苍南县龙港镇和吉林省安图县二道白河镇被列为国家新型城镇化综合试点建制镇以来，我国“镇改市”试点工作在“大部制”构建、“市辖社区”模式应用等方面已取得阶段性成果，其中龙港镇已经“镇改市”设立了县级龙港市。龙港和二道白河“镇改市”在探索行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式方面已形成可复制、可推广的经验。因此，在新型城镇化战略背景下，研究我国“镇改市”的治理现状，不仅有利于解决经济发达镇镇级政府所面临的“责大、权小、能弱”的制度性难题，也为我国小城镇建设提供了新的思路。

但是龙港“镇改市”最终设立的并不是县辖市（镇级市），而是我国目前宪法中存在的县级市。也就是龙港镇改市并没有实现行政区划体制机制的彻底改革，而是在现有体制下的创新。但是二道白河镇改革，并没有实现镇改市目标。因此，城镇规划君何方洪认为有必要在全国范围内试点探索“县辖市”，因为县辖市即相当于镇级市，并不脱离原有的县，超大镇设立镇级市后，对原有的县不造成实力的消弱。

我国有哪些超大镇具备成为县辖市呢？城镇规划君何方洪认为有以下一些超大镇符合条件：比如广东省的狮山镇、长安镇、虎门镇，浙江省的柳市镇、鳌江镇、横店镇，陕西省的蔡家坡镇，河北省的胜芳镇、燕郊镇，贵州省的茅台镇，四川省的金城镇，山东省的大王镇、石岛镇，云南省的畹町镇、湖南省的安江镇等。